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德国汉堡:拆除藩篱 终结124年自由港历史

德国汉堡:拆除藩篱 终结124年自由港历史

德国汉堡港迎来了历史性的新纪元:124年的自由港历史划上了句号。占整个港区五分之一的自由港(Freeport zone),从2013年1月1日起变成了欧盟海关的港口之一。

这个转变带来的最显而易见的变化是,原本围绕汉堡自由港港区高3米、总长约20公里的围栏全部拆除,9个进出关口全部取消。从此,整个汉堡港完全融入了汉堡市。

德国联邦政府和议会做出这样的决定,目的是为了更好地服务于港口业,简化通关程序。背后的原因则来自于欧盟一体化过程中的共同市场政策、德国联邦政府和汉堡地方政府的权力分配,以及自由港自身优势的消解和彻底解决道路拥堵问题的需要。

由于转变身份仅仅历时一年,接受本报采访的汉堡州和海关方面还没有给出评估意见。不过,汉堡自由港从建立到撤销的124年历史,为同样建立在港口保税功能等园区基础上的上海自由贸易园区,提供了一个横向参照的对象。

尤其是WTO第九次部长级会议在2013年12月7日通过巴厘一揽子协议后,世贸各成员(国)都要开始执行包括加速通关、海关合作等内容在内的贸易便利化协议。汉堡港124年的经验,也具有了典型的样本意义。

这124年的变迁,实际上折射出欧洲一体化道路下,不断演进的共同市场政策对城市的影响,也见证了20世纪四、五十年代开始全球港口重心的转移――亚洲港口迅速崛起并超越老牌欧洲港口。在集装箱业务上,上海早已超越了她的姐妹城市汉堡,成为全球第一大港所在地。

值得想象的是,上海自由贸易园区的开放政策,是否终有一天能够像汉堡自由港拆除藩篱一样,拆除实施的边界,将园区融入城市和国家、全民共享自由市场红利。

自由港“黑洞”

港口是自由贸易的全权象征。转口贸易和仓储报税是自由贸易港口的主要特征。汉堡自由港正是这样的功用。上海自由贸易试验园区的建议,也是建立在海港(包括空港)和保税区基础之上。

作为姐妹城市,当上海将四个保税区打包成自由贸易园区之时,汉堡却把自由港的围栏全部拆掉、港区全部开放。现在,作为欧洲第二大港,汉堡港已经和荷兰鹿特丹港、比利时安特卫普港一样,没有了自由港,没有了围栏,成为了欧盟的一个海关港。

这是国家在不同发展阶段上、依据不同需求所表现出来的不同政策取向。

汉堡港在自由港时期的自由度令人惊讶。从1888年建立以来,汉堡自由港接口的最主要商业模式即是针对非洲、东欧和南美的转口贸易。例如货物从中国出口至非洲,在汉堡自由港停留保税。

“1990年代,自由港仍旧像一个黑洞。”汉堡市经济部(汉堡市级别相当于联邦州,设有部级政府部门)欧盟事务处迈克尔・厄克特(Michael Eckert)接受《21世纪经济报道》专访时说,进入自由港内的货物,不需要告诉任何监管机构;运出自由港到第三地,也不需要告诉任何监管机构。只有当你要从自由港通过海关进入汉堡、欧洲市场的时候,才会和海关等官方机构接触。港口安全问题和管理压力随之逐渐累积。

全球各国为了吸引投资和促进贸易,而在境内开辟出特定功能的监管区。因为历史和功能定位的不同,这些园区的名称不尽相同,所承担的任务重心也不同。

一般意义上来说,较为封闭的经济体称之为自由贸易园区(Free Trade Zone, FTZ)。由于发展中国家仍然存在较高的关税体系和相对落后的投资、服务业环境,开辟自由贸易园区就成为吸引投资、促进出口和解决就业的独特武器。自贸园区的模式就是转口贸易、加工制造和服务业。

而在拥有悠久海上和陆上自由贸易历史、自由市场和发达服务业的欧洲,从一开始对发展中国家模式的自由贸易园区就没有需求;在意大利、希腊等南欧国家,以及出口导向型经济的德国等,建有自由港,主要承担转口贸易、仓储保税功能。

海关改革

自由港的取消与欧盟2009年的海关改革存在直接关系。迈克尔・厄克特介绍说,在欧盟一体化进程下,原先自由港享有的多个优势逐渐丧失,这是取消自由港的主要原因。

欧盟《里斯本条约》在2009年开始实施,关税同盟下对海关进行改革。所有进入自由港的货物在离港前24小时内都要进行登记,“现在所有货物都是透明的”。这使得原本依赖“黑洞”的物流、仓储企业对自由港的兴趣大大降低。

同时,在这次海关改革中,受到海关监管的保税仓库同样具有保税功能,这使得自由港内拥有保税仓库业务的物流企业受到影响。转口贸易的企业无需依靠自由港,就可以在海关保税仓库里实现保税,自由港的免税优势开始减退。

自由港对另一种转口贸易模式也没了吸引力。在欧盟成员国数量尚少、关税同盟国不多的时候,如果货物经自由港停留保税,再进入地处欧洲的非关税同盟国,自由港还有存在价值。而欧盟一体化加速、关税同盟覆盖绝大部分欧洲国家就终结了自由港的保税红利。

迈克尔・厄克特说,自由港的好处是对于第三国而言才存在的。当欧盟成为共同市场,自由港就反而成了障碍。

汉堡自由港自身的一个特殊原因,是9个进出关口造成的交通拥挤不堪重负。这也成为日后运输企业率先主张取消自由港的来由。一个主要出口通过一座桥与高速公路相连,拥挤的集装箱货车经常造成桥上交通堵塞。

同时,每一个从关口离开自由港的集装箱都要检查;包括空集装箱,海关人员要确认这确实是空的。根据德国政府的数据,每年检查的集装箱中有100万个是空的。这大大浪费了人力和效率。

支持和反对者

取消自由港的讨论持续了很长时间,并不是一夜之间就能决定下来,原本依赖自由港生存的企业也并不是一夕之间就同意这种转变。最先发出取消自由港声音的是物流企业,他们抱怨关口的交通堵塞;而反对者则是那些拥有保税仓库的公司。

迈克尔・厄克特对本报说,我们与自由港内的企业一一对话沟通,来了解他们对转变的看法、遇到的问题;向他们解释新的海关法,对他们说,这还是对你们有好处的。

取消自由港也伴随着通关手续的改进。汉堡经济部、商会给予企业大量帮助和培训,来建立电子化系统。汉堡经济部新闻处苏珊妮・梅娜科对本报说,对于过去用这种模式工作了50年的人来说,最大的挑战是思维的转变、想法上的接受。

如此转变的一个最重要的优点是,海关不需要再在自由港进出口上,对出口的空集装箱进行联合检查。原先这样的检查造成了进出关口的交通大拥堵。

随着自由港的取消,原先适用于港口的欧盟监管措施,现在适用于整个港区。这促使汉堡港对通关程序进行改革,进入欧盟的货物在到达码头时,就需要进行登记。非欧盟货物则只能在海关监管下储存在报税仓库。

基于信息化的通关手续,大大提高了港口效率。所有进口货物所必需的通关手续已经都电子化了。货物抵达港口前30天,相关信息就已提交到海关。从而大多数时候,不再需要在货物抵港时,由海关进行物理接触的检查。

不过,现在还无法完全取消人工检查。在必要的时候,海关人员将继续检查货物。这可以在码头、装卸中心或者在其他官方区域进行。海关的移动检查小组可以到这些地点进行检查。大约300名海关人员全天候负责这些移动检查。

原先在自由港区域内的企业超过200家,都从汉堡州经济部的支持中初尝了这种转变的好处。很多企业得到了海关的特别认证。这些企业获得了海关一项叫做AEO的特别授权,以证明企业得到了官方信任。这也大大提高了如今汉堡港的作业效率。

地方政府和联邦海关

无论是汉堡市经济部的迈克尔・厄克特,还是汉堡港副主管曼弗莱德・林德洛夫(Manfred Lindloff),在接受本报采访时都表明,取消汉堡自由港区的过程中,没有地方政府和联邦海关的权力斗争或是利益争夺。

海关是德国联邦政府的责任范围。汉堡市作为地方政府负责地区商业发展,也要保证当地经济得到最好的培育环境。双方的权责在自由港关闭前后都非常清晰,同时又都从这种历史巨变中获得好处。

汉堡市是自由港的运营方。汉堡市经济部需要考虑,哪些区域属于自由港,哪些又不是;是否有必要继续保有自由港。海关则负责日常处理通关手续、货物检查和边境安全措施。

最终取消自由港的决定,是由德国联邦财政部部长做出并经过联邦议会批准的。拆除了自由港的围墙后,日常货物通关则仍由海关负责;汉堡市不再拥有运营权力,它的新角色改为跟踪海关运作效率,并且代表地方商业利益群体与联邦政府谈判。

自由港藩篱的取消,释放了港口发展的巨大空间。汉堡市不再需要像以前一样去征得海关部门的同意,就可以对港口进行开发建设。曼弗莱德・林德洛夫说,在自由港时期,汉堡地方政府如果要在自由港内建造公路或者设施,都需要首先与海关沟通,“现在,不需要了。”

“当然,汉堡市和自由港也是平等的;当地政府与海关的沟通只是知会并获得协同,这并不是说海关的权力高于汉堡市,如果他们想要做什么,我们一般都会允许。我们也不会介入任何汉堡市的监管。”林德洛夫补充说。

现在汉堡港的绝妙之处是,港在城里,城在港中,还港于民。港区东北,一片集商务、办公、服务业等多功能于一体的新城,正在拔地而起。